Mitos (306) - A resposta da UE à crise Covid-19 foi melhor do que à crise financeira de 2008

Para se perceber a génese do mito em título é indispensável ter em consideração que resposta da UE à crise Covid-19 está a ser na vigência de um governo PS e que a resposta à crise financeira de 2008 foi durante o mandato na CE de Durão Barroso, por quem o neosituacionismo nutre um ódio de estimação, e o resgate de que o governo de Sócrates foi responsável obrigou a um programa que esse governo negociou, mas foi executado pelo governo PSD-CDS.

Para desmontar o mito vale a pena ler o testemunho de António Cabral, um economista funcionário  da Comissão Europeia entre 1988-2014, que acompanhou directamente a preparação e execução do resgate, publicado no Expresso de 29 de Agosto.

«A 9 de abril do corrente ano de 2020 o Eurogrupo, presidido pelo português Mário Centeno, e na sequência de um mandato do Conselho Europeu adotou uma proposta para “uma resposta global de política económica à pandemia da covid-19”. Ao apresentá-la ao mundo em conferência de imprensa, Mário Centeno considerou que “esta resposta contém propostas corajosas e ambiciosas, impensáveis ainda há algumas semanas. Todos nos podemos lembrar que na resposta à crise financeira da última década a Europa fez demasiado pouco e demasiado tarde (too little too late). Desta vez é diferente” . Em Lisboa, penso que por imposição estatutária, o secretário-geral-adjunto do PS não se poupou: aquele “foi um dia histórico da vida europeia” e “deu os parabéns ao primeiro-ministro e ao ministro das Finanças pelo contributo que deram para aquela decisão” (sic).

Recuperei o fôlego e fui ler a proposta do Eurogrupo, a ser enviada ao Conselho Europeu. Gostei bastante, são 23 parágrafos, cobrindo os diversos elementos que compõem a resposta, compreensiva, à pandemia. Para meu gosto contém welcomes a mais e ações a menos. Contei 11 welcomes, (expressão utilizada para saudar iniciativas de terceiros), ‘welcama-se’ a Comissão, o BCE, o BEI, etc., (ganda Eurogrupo, pá!). Apreciei em particular o parágrafo 16, onde consta o acordo — uma ação do Eurogrupo! — para os países do euro poderem recorrer aos fundos do Mecanismo de Estabilidade Europeu (MEE) para financiar os custos de saúde, diretos e indiretos, resultantes da pandemia (até um montante de 2% do PIB respetivo). Mais ainda, poderem fazê-lo sem qualquer condicionalidade, que não fosse o compromisso de utilizar esse financiamento para suportar custos com a saúde. Pareceu-me uma boa decisão, pois a situação humanitária então vivida (“estava a morrer gente em Espanha”) requeria uma resposta urgente, que assim estava dada pelo Eurogrupo. Contudo (infelizmente?) até à data nem Portugal nem nenhum outro país do euro tinham ainda recorrido ao MEE para este efeito! Os €240 mil milhões disponíveis no MEE (2% do PIB da área do euro) permaneciam, assim, dormentes. A crise humanitária, então muitas vezes utilizada com demagogia (understatement, não havia necessidade, que diabo...), como que desapareceu. Pois foi, começaram a surgir odores a dinheiro gratuito, para quê ter a maçada de pedir dinheiro emprestado?

 Mas houve algo que me ficou a moer a cabeça. Voltei a ler a proposta e lá encontrei, no parágrafo 5: “A timely, temporary and targeted discretionary fiscal stimulus is being provided in a coordinated manner.” Onde é que já tinha ouvido isto, os três T’s — timely, temporary, and targeted? Não me saía da cabeça.

Foi durante a noite, enquanto dormia, que se resolveu o mistério. Acordei sobressaltado e, bingo!, já me lembrava, foi quando a Comissão apresentou a sua resposta à crise de 2008! Mal me levantei, confirmei que a memória não me atraiçoara. Lá estava: em 26 de novembro de 2008, ao apresentar o seu Plano de Recuperação Económica para o crescimento e o emprego, em resposta à crise financeira de 2008, o presidente da Comissão, José Manuel Durão Barroso, afirmou: “The timely, targeted and temporary fiscal stimulus will help put our economy back on track, within the Stability and Growth Pact.”

Os três T‘s foram ‘cunhados’ em 2008 e quase 12 anos depois ainda estão válidos! A decisão do Eurogrupo de 2020 validou a orientação da política orçamental tal como já tinha sido proposta em 2008. Gostei!

O Plano de Recuperação Económica de 2008 (que passarei a designar por Plano-08) e a resposta à crise covid — programa Next Generation EU (Plano-20) — têm, naturalmente, diferenças, em particular de dimensão, seja da recessão económica a que responderam seja dos meios financeiros disponíveis. Contudo, em termos de política económica, aquelas duas respostas não diferem tanto assim: ambas consistem num estímulo orçamental, conjugado com medidas para proteger o emprego, na flexibilização da disciplina das ajudas de Estado, no recurso ao Banco Europeu de Investimento (BEI) e implementação de reformas estruturais. De notar, contudo, que alguns dos instrumentos que hoje estão disponíveis, por exemplo o MEE, não existiam em 2008.

O Plano-20 tem uma dimensão financeira sem precedentes, devido à inclusão do “fundo milionário”, dito Fundo de Recuperação, de €750 mil milhões, decidido pelo Conselho Europeu de 17-21 de julho. Decisão histórica que incluiu a autorização para a Comissão obter, nos mercados financeiros, aqueles €750 mil milhões. Não foi uma autorização inédita. Já em maio de 2010, ao criar, por proposta da Comissão, o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF), de que Portugal beneficiou em 2011, o Conselho autorizara a Comissão a financiar-se nos mercados financeiros. O ineditismo do Plano-20, além do montante, vem do facto de parte do Fundo de Recuperação se destinar a ser transferido, a fundo perdido (grants), aos Estados-membros; nesse caso a Comissão substitui-se àqueles, permitindo assim que a dívida (pública) desses Estados-membros não aumente. Confesso que não percebi bem como é que a dívida que a Comissão contrai não é passada, mais cedo ou mais tarde, para os Estados-membros. Problema meu mas que, por ora, não me preocupa. O Conselho Europeu assim decidiu, agora a intendência que siga. (Um aparte, se me é permitido. Consta que Portugal vai receber €45 mil milhões do Fundo de Recuperação, dos quais €15 mil milhões a fundo perdido — não gosto desta expressão, parece uma self-fulfilling prophecy. A quem pertencem aqueles €45 mil milhões, caídos do céu, em particular os €15 mil milhões que nos foram oferecidos? A meu ver, a todos os “portugueses náufragos da covid-19”, que são muitos, o que se não confunde nem com um partido político nem com um Governo. Uma comissão parlamentar, a sério, para acompanhar a utilização deste ‘maná’, tal como sugerido recentemente por Durão Barroso, poderia ser uma possibilidade. Fim do aparte.)

Para mais, toda a resposta à crise da covid-19 foi inserida no quadro plurianual do orçamento da União Europeia para 2021-2027, então ainda em discussão. Ou seja, o Plano-20 tomou a forma de um programa multianual, assim se esbatendo, e muito, a sua natureza de estabilização económica contracíclica. Além do combate à covid-19, o Plano-20 é um programa de médio prazo, visando a construção de uma “nova Europa”, mais saudável, “verde”, digital e sustentável. Nada disto estava presente em 2008. Agora está — e ainda bem.

Voltemos a 2008 e relembremos alguns aspetos da resposta dada pela UE à crise que então ocorreu. A situação económica global vinha a deteriorar-se desde o verão de 2007. As previsões da Comissão do outono desse ano apontavam, sob o título “Growth moderating but still healthy”, para um crescimento do PIB da UE de 2,9%, desacelerando para 2,4% em 2008 e 2009, com a taxa de desemprego a diminuir para 6,6 % em 2009. Não havia recessão à vista. Seis meses mais tarde as previsões para taxas de crescimento da UE continuavam em território positivo, embora em clara desaceleração: 2% em 2008 e 1,9% em 2009, embora a taxa de desemprego, que reage sempre com desfasamento, se mantivesse praticamente estável. A situação económica, então preocupante mas não alarmante, começou a deteriorar-se significativamente ao longo de 2008. No terceiro trimestre, a área do euro entrou em recessão técnica (dois trimestres sucessivos de crescimento negativo) bem como alguns outros países da UE. Começaram a soar as campainhas de alarme.

Sleepwalkers? À luz da informação disponível na altura, penso que não. O juízo que fazemos sobre as ações tomadas no passado tem de ser feito com base na informação então disponível. Fazer prognósticos depois do jogo não é para mim. O que dizia na altura o FMI era muito diferente do que dizia a Comissão? Não era o caso: o FMI, em outubro de 2008, previa um crescimento de 0,2% para a área do euro em 2009, em desaceleração de 1,3% em 2008.

Em 15 de setembro de 2008 rebenta a ‘bomba’: o ‘gigante’ banco de investimento americano Lehman Brothers abre falência, na ausência, propositada, de um resgate financeiro por parte do Governo americano. As ondas financeiras desta falência espalharam-se rapidamente por todo o mundo, tendo, em cascata, efeitos devastadores. Os sistemas financeiros, os bancos, incluindo os europeus, viram aparecer nos seus balanços uma quantidade crescente de ativos tóxicos, que punham em perigo a sua própria existência. A necessária retração da atividade creditícia repercutiu-se na economia ‘real’. Começara a verdadeira crise!

Era tempo para ação, e urgente. A 29 de outubro a Comissão faz uma comunicação onde apresenta o que considerava serem os pilares de uma ação concertada para combater a crise. Com base nessa comunicação, e menos de um mês depois, a Comissão apresentou uma proposta formal para um Plano Europeu de Recuperação Económica (Plano-08), aprovado pelo Conselho Europeu logo em dezembro. Estava dada a resposta da UE à crise de 2008, era agora passar à sua execução. A resposta dada não foi too late.

O Plano-08 assentava num estímulo orçamental de cerca de €200 mil milhões, correspondendo a 1,5% do PIB da UE, dos quais €170 mil milhões por expansão, discricionária, dos orçamentos nacionais (grosso modo 1,5% do PIB de cada um), e €30 mil milhões provenientes do BEI. Às medidas quantificáveis acresciam as “intangíveis” cujos efeitos na atividade económica não seriam despiciendos, em particular as respeitantes à política da concorrência, ex. ajudas de Estado ao sector financeiro, isenção temporária para as PME e ao ‘encurtamento’ dos processos de mercados públicos. A nível nacional, a implementação das reformas estruturais como recomendadas pela estratégia de Lisboa.

Quanto ao esforço que cabia aos orçamentos nacionais, predominantemente concentrado em 2009, o Plano-08 dirigia-se a todos os Estados-membros, sem exceção. No entanto, recomendava a cada um deles tomar em consideração a respetiva “situação de partida”: aqueles cujas finanças públicas já estivessem numa situação sustentável (leia-se, que não estivessem em défice orçamental excessivo) teriam mais espaço de manobra do que os outros. O Plano-08 propunha aos Estados-membros uma resposta orçamental coletiva, vigorosa, mas responsável, além de ser temporária.

Lembro o debate então havido: alguns argumentavam que os países do euro em défice orçamental excessivo (como era o caso de Portugal) ou com uma dívida pública elevada e crescente não deveriam ser incluídos: a sua dívida pública iria aumentar ainda mais. Tal implicaria, contra-argumentava-se, que os outros países deveriam então suportar um esforço orçamental superior, o que requeria um grau de coordenação de políticas orçamentais na área do euro que “instituiria”, mesmo que só implicitamente, a noção de uma política “orçamental da área do euro como um todo”. Um tal grau de coordenação de políticas orçamentais era então inexistente. Problema de ‘dentição’ do euro?

Vejamos. Quase dez anos depois, no quadro do semestre europeu de 2017, e na recomendação de política económica para a área do euro, a Comissão propôs, pela primeira vez, uma “política orçamental para a área do euro como um todo”; segundo a Comissão, a área do euro deveria visar uma expansão orçamental de 0,5% do PIB em 2017, para contrariar a “anemia” da procura interna da área. A política orçamental dos países deveria ser diferenciada, nos termos do Pacto de Estabilidade e Crescimento: (i) os países que já tinham atingido os objetivos orçamentais deveriam expandir mais, (ii) para os que estavam a caminhar para o objetivo de médio prazo, fazê-lo adequadamente, e (iii) para os que estavam em défice excessivo, proceder à sua correção. A proposta da Comissão não foi bem acolhida pelos ministros das Finanças, que a alteraram. Em finais de 2016 ainda não tinha chegado a hora para uma “política orçamental para a área do euro como um todo”. Os ‘dentes’ da área do euro em 2016 estavam maiores do que em 2008, mas ainda estavam a crescer.

Como vimos, o estímulo orçamental, tal como recomendado no Plano-08, e depois no Plano-20 deveria ser temporary. Quererá o temporary dizer a mesma coisa em ambos os casos? Creio que não. Relembro, em primeiro lugar, que no Plano-08 a resposta orçamental teria de ter lugar no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Este é um aspeto do Plano-08 da maior importância. Foi por isso com estranheza que notei o conspícuo silêncio sobre o PEC no relatório do Eurogrupo de 9 de abril, que apenas menciona “a cláusula de suspensão do quadro orçamental da UE”. Nem sequer o termo “regras orçamentais” é utilizado! O presidente do Eurogrupo, o português Mário Centeno, também não se referiu ao PEC na apresentação que fez. Que diferença em relação a 2008... Não é a única: em 2008 recomendou-se uma expansão orçamental, centrada no período 2009-2010, após o que deveria ser revertida, ou seja, teria de incluir uma estratégia de saída, uma exit strategy. Ora, a expansão orçamental recomendada no Plano-20 parece ser open-ended, acaba quando quiser ou puder acabar. Gaste-se e depois logo se vê. Seja, mas a certa altura será necessário reentrar na atmosfera, sendo desejável que tal se não faça a elevada temperatura. O Plano-20 irá ‘enterrar’ o PEC? Cuidado, meus senhores, eu diria mesmo mais, cuidado...

Podem apontar-se várias razões para a exit strategy consagrada no Plano-08. Em primeiro lugar uma certa desconfiança, em especial junto dos ministros das Finanças, sobre o mérito de uma política orçamental contracíclica. Percebe-se. Na arquitetura do euro não há muito lugar para políticas orçamentais contracíclicas. Por política contracíclica entendo aquela que corresponde a um aumento discricionário do défice orçamental, não aquele que resulta do funcionamento dos estabilizadores automáticos, ou seja, do ciclo económico. Ora, o défice orçamental consagrado no Tratado é o défice nominal, ou observado, e portanto influenciado pelo ciclo económico, défice esse que não deve ser excessivo, isto é (simplificando), superior a 3% do PIB. Em velocidade de cruzeiro um país deve ter uma situação orçamental que lhe garanta que os efeitos do ciclo não levem a um défice superior a 3%. Contudo, se a situação económica for grave — excecional —, por exemplo uma forte recessão, o défice orçamental pode ser superior a 3% em resultado, também, de medidas discricionárias. Ou seja, é superior a 3% mas não é excessivo!

O forte abrandamento da economia em 2008, recessão em alguns casos, levantou, pela primeira vez, o dilema ‘política orçamental contracíclica versus défice excessivo’. Para alguns, nem sequer havia dilema: a situação é grave, os défices vão ter de aumentar, “quero lá saber do Pacto”... Suspender a aplicação do PEC teria sido negativo, porque desintegrador, com efeitos potencialmente muito nefastos para a área do euro.

A Comissão, a quem compete fazer a supervisão da situação orçamental dos Estados-membros, achou por bem, no Plano-08, clarificar o assunto: os défices orçamentais superiores a 3%, resultantes da expansão orçamental recomendada, não seriam considerados excessivos. Ao fazê-lo, a Comissão garantia que o PEC continuava em vigor. Enquanto guardiã do Tratado e, consequentemente, do PEC, era essa a atitude que a Comissão teria de tomar, e tomou!

Mas era preciso pensar no ‘depois’. Deverá ter-se presente que, na altura, os países do euro financiavam os seus défices nos mercados financeiros conscientes da proibição de financiamento monetário por parte do BCE, tal como exigido pelo Tratado. Os investidores diferenciavam os países, exigindo taxas de juro mais altas àqueles a que atribuíam maiores prémios de risco. Os países tinham assim um forte incentivo para anunciar aos mercados que, após a expansão (temporária) do Plano -08, regressariam à “virtude” da disciplina orçamental, ou seja, tinham uma exit strategy. A credibilidade não seria beliscada, evitando-se assim injustificados aumentos das taxas de juro. Não havia um BCE “a pôr a mão por baixo”, o que, na altura, era inimaginável.

Ora, em 2020 a situação é completamente diferente, pois é radicalmente diferente a política monetária do BCE. No quadro de uma inflação persistentemente baixa, o BCE adotou a partir de 2016 uma política monetária “não convencional” e altamente acomodatícia, o quantative easing : volumosas compras, no mercado secundário, de dívida pública dos países do euro, o que levou as taxas de juro das dívidas soberanas para mínimos nunca vistos, negativos em alguns casos. É neste quadro de abundante liquidez e baixas taxas de juro que surge a pandemia da covid-19, e em março de 2020 o BCE anunciou uma injeção adicional de €750 mil milhões, assim reforçando o lastro que já vinha de trás. As já baixas taxas de juro, até negativas, estavam aí para ficar. Que diferença para 2008...

Naturalmente, o Plano-20 beneficia imensamente desta política do BCE. Para quê um país ter de “apresentar” uma exit strategy no Plano-20 se o BCE “está lá ”, garantindo taxas de juro baixas quando o país se for financiar ao mercado? Para quem, como eu, presenciou a feitura, e execução, do Plano-08 é caso para dizer: “Assim também eu!”

Voltemos ao Plano-08. A ‘magnitude’ das medidas discricionárias nele contidas permitia pensar que, em 2010 o ciclo económico já tivesse sido invertido, pelo que o estímulo orçamental podia começar a ser ‘recolhido’ a partir de 2011. O impulso orçamental 2008-2010 deveria ser combinado com uma exit strategy a partir de 2011. Impulso e saída foram anunciados ao mesmo tempo. A recomendação, feita em 2010, para contenção orçamental em 2011 não foi uma alteração da política, já tinha sido anunciada em 2008!

Terá o Plano-08 sido too little? Como medir? Confesso que a memória que guardo é que o Plano-08 representou um esforço significativo, quer a nível dos Estados-membros quer das instituições da UE. Aliás, a contribuição da UE para o plano global de ataque à crise, global, acordado no G20 em abril de 2009, foi baseada no Plano-08. A verdade é que em 2010 a recessão tinha sido debelada. Nas previsões do outono de 2009 a Comissão afirmava: “Recession is over, but major challenges persist”, prevendo um crescimento do PIB da UE de 0,7% em 2010 acelerando para 1,6% em 2011, sendo as previsões para a área do euro praticamente iguais. O principal objetivo de Plano-08 tinha sido atingido. A resposta dada à crise de 2008 não foi nem too little nem too late.»